2017年2月21日《国务院关于促进建筑业持续健康发展的意见》国办发〔2017〕19号（简称《19号文》），提出了工程建设的监管体制机制的改进要求，明确了工程建设组织模式调整目标，指明了建筑产业的发展方向，将深化建筑业改革工作提到了新阶段。

一、全过程工程咨询试点文件情况

2017年5月2日住房和城乡建设部《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》率先在全国8个省市40家试点企业开展全过程工程试点工作。2018年3月15日，住建部发出了《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）和建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）意见的函》建市监函[2018]9号（以后简称《住建部征求意见稿》）。2018年11月8日，《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》（简称《两部委征求意见稿》），并要求于11月16日（周五）前将意见反馈。

两个《征求意见稿》的出台，特别是在《住建部征求意见稿》制定者参与的情况下，《两部委征求意见稿》的发布是对《住建部征求意见稿》的补充和完善。

二、《19号文》和《两部委征求意见稿》的对比

在全过程工程试点期间，有必要结合《19号文》的目标与《两部委征求意见稿》确定的试点办法进行探讨，以明晰我国全过程工程咨询应采取的模式。

《19号文》认为，全过程工程咨询业务涵盖在投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等企业中，鼓励这些企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。《19号文》中的全过程工程咨询，是建筑业的全过程工程咨询，从项目的全生命周期讲主要指工程决策、实施阶段的咨询。全过程工程咨询的试点工作，要解决工程决策和实施过程中咨询服务业的整合与国际接轨问题。

《两部委征求意见稿》将全过程工程咨询划分成——投资决策综合性工程咨询、工程建设全过程工程咨询和多种形式全过程工程咨询服务。以综合性工程咨询促进投资决策科学化，以（工程建设环节）全过程咨询推动完善工程建设组织模式，鼓励多种形式的全过程工程咨询服务市场化发展。并提出了优化全过程工程咨询服务市场环境和强化保障措施的要求。

对比《国办发[2017]19号文》和《两部委征求意见稿》，可以发现两大重大区别。其一，关于工程建设组织模式，《19号文》的全过程工程咨询，涵盖了工程决策和实施两个阶段的“投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业”业务，在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务；《两部委征求意见稿》限定在工程建设环节，从工程建设组织模式中割离出了投资阶段的综合性工程咨询和多种形式的全过程工程咨询服务。其二，与国际接轨，《19号文》要求，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业；《两部委征求意见稿》则提出，鼓励咨询单位与国际著名的工程顾问公司开展多种形式的合作，通过合作与交流，拓展视野，提高业务水平，提升咨询单位的国际知名度。大型咨询单位应积极吸收国际化人才，构建跨国网络型组织，开拓国际咨询市场，努力实现全球化服务。

三、我国工程咨询服务业现状

从我国目前的情况看，工程咨询业务“碎片化”的分布在勘察设计（含投资咨询）、监理、造价咨询企业当中，重要的项目文件——项目建议书、可行性研究报告、设计文件、施工图预算、招标工程量清单、招标文件、合同文件、建造过程文件、变更和争议处理文件和阶段性成果，分别由不同企业完成。各种文件成果之间存在大量的“信息断层”和不一致，直接导致投资增多、工期延误、建筑品质降低等弊端。“多方责任主体”共同负责，却难以追责，造成业主疲于协调，各干系方内耗加大，国家、项目利益受损。这种“碎片化”咨询服务模式的形成，是我国从计划经济向社会主义市场经济过度中体制机制博弈过程的产物，已严重阻碍了我国工程咨询服务业的健康发展；严重阻碍了我国工程咨询服务业与国际接轨，不能满足对接一带一路的要求，难以走出去。

四、全过程工程咨询应采取的模式探讨

全过程工程咨询应该怎样试点？是按《两部委征求意见稿》试？传统工程咨询六个业务的叠加？还是1+N（全过程工程项目管理+单项服务）？怎样避免重蹈建设监理制、项目管理制、和代建制实施效果不理想的覆辙？是全过程工程咨询试点时要考虑的。

1、按《两部委征求意见稿》试点，难以培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。

《两部委征求意见稿》与《国办发[2017]19号文》之间的重大区别，将会严重影响全过程工程咨询的走向。如果按《两部委征求意见稿》实施，决策阶段的工程咨询服务与工程建设阶段的工程咨询服务分别由发改委和住建部负责管理，线路清晰，但打通决策和实施两阶段工程咨询的全过程工程咨询难以形成，工程咨询服务业继续“碎片化”的状态不可避免，工程咨询服务业难以“培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”，难以与国际接轨。

2、我国现有条件下，由一个工程或咨询公司完成全过程工程咨询工作是不现实的。

全过程工程咨询的本质应当为业主和社会创造价值，减少或消除“碎片化”咨询的“信息断层”和不一致的弊端。从国际上看，全过程工程咨询的最优模式是一个工程公司或咨询公司完成全过程工程咨询所涵盖的全部业务或主导完成工程咨询的主要核心业务。多年来，我国在“碎片化”的咨询服务模式下形成的建筑咨询服务企业和人才,基本上都不具备覆盖全过程咨询服务的能力。勘察设计企业一般不重视造价咨询、招标代理和监理业务；造价咨询和监理企业一般有招标代理业务却没有勘察设计和投资咨询能力。我国在目前情况下，由一个企业或团队完成全过程工程咨询是不现实的。

3、全过程工程咨询试点，应紧紧围绕《19号文》确定的目标展开。

通过《19号文》与《两部委征求意见稿》的对比分析，笔者认为，全过程工程咨询试点，应紧紧围绕《19号文》确定的目标展开。

应借鉴和参照国际通行规则开展全过程工程咨询服务。第一阶段，开展业务补短板。应当由勘察设计、造价咨询、监理、施工等企业在自身专业咨询服务的基础上，采取联合经营或分包方式主导全过程工程咨询试点业务的展开，即自身专业服务和全过程管理加其他专业服务，而不应当是简单的咨询服务业务叠加或全过程项目管理加专业服务（1+N）。通过试点，培育全过程工程咨询国内市场，积累全过程工程咨询经验，逐步消除工程咨询业务“碎片化”现状，培育出一定数量和能力的全过程工程咨询企业。第二阶段，与国际接轨。完成工程建设组织模式中咨询服务业的转型。

各类企业在试点全过程工程咨询业务时，都要通过开展业务、补短板来实现当设计企业牵头做全过程工程咨询时，设计企业协助业主决策、完成工程设计和全过程管理服务，设计所形成的项目信息通过设计为主导的全过程管理可以有效的传递给造价、招标和监理咨询服务单位，约束施工单位按设计要求施工，并将各阶段信息有效反馈，及时处理实施过程中的问题，提高工作效能。在民用建筑项目中，建筑师负责设计和全过程管理服务，能充分发挥建筑师的主导作用，实质上是与国际接轨的建筑师负责制。此种模式，需要设计企业、建筑师提高自身的项目管理和造价能力。

造价咨询企业牵头做全过程工程咨询时，造价咨询企业自身要完成业主投资控制的目标和以造价为主导的全过程管理服务，勘察设计阶段，有利于开展限额设计和多方案技术经济比较，施工阶段可以利用自身在造价咨询服务时收集的材料、人工等信息，有效开展招标、指导监理和约束施工单位按设计要求施工。此种模式，需要提高造价咨询企业、造价工程师的设计管理、项目管理能力和施工技术管理能力。

当监理企业牵头全过程工程咨询时，监理单位自身要完成项目监理工作和以监理为主导的全过程管理，可以利用全过程管理所掌握的设计和造价信息，发挥施工阶段协调能力强的作用，在实施阶段加强对施工单位的的管控，实现业主建设意图。它要提高监理企业、监理工程师对设计的深入理解、造价管理能力和施工技术管理能力。

当施工企业牵头全过程工程咨询时，施工企业可以利用自身长期施工过程中形成的工程管理和掌握市场价格经验，促进设计单位提高施工图质量，指导施工企业采用合理的施工工艺，合理控制造价，减少现场纠纷。它要提高施工企业、建造师的设计管理、多方协调能力。当然，基于回避原则，施工企业承接全过程工程咨询业务时，不得承接该工程的建造施工工作。

主持全过程工程咨询的负责人除了掌握自身专业知识外，还要熟练掌握工程建设基本程序，熟悉工程建设相关专业知识，有丰富的工程建设经验，有广泛的资源组合能力和组织协调能力。能统筹协调各参建单位、监管单位各干系方，为工程服务。

五、结论

全过程工程咨询要紧紧围绕《19号文》，借鉴和参照国际通行规则开展试点。现阶段勘察设计、造价咨询、监理、施工等企业应在自身专业咨询服务的基础上，采取联合经营或分包方式主导全过程工程咨询试点业务的展开，致力于积累全过程工程咨询经验，消除我国工程咨询行业“碎片化”的弊端，与国际接轨。本文仅是对全过程工程咨询的个人理解，不妥之处，请批评指正！