政府与社会资本合作(PPP)模式从财政部推出第一批示范项目算起已经历三年有余。个别地方实施的PPP项目已面临一般公共预算支出比例10%红线被突破的风险。在各地方政府仍有相当数量基础设施和公共服务项目待启动的背景下，地方财政在实施“财政承受能力论证”时，更希望能够找到适合的突破口。因此每年预算规模可观的政府性基金预算自然成为了各方议论的焦点。

一、什么是政府性基金预算?

我国政府预算体系共包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。《中华人民共和国预算法》(2014年修正)第九条“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支”。

《政府性基金管理暂行办法》(财综〔2010〕80号)明确了政府性基金的征收、使用、管理和监督等内容。政府性基金实行中央一级审批制度，遵循统一领导、分级管理的原则。

(1)政府性基金预算的分类

根据最新版的政府收支分类科目《2017年政府收支分类科目》，纳入政府性基金预算管理的基金共43项。

按收入来源划分，向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等。其他收入来源的基金12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入归属划分，属于中央收入的基金9项，属于地方收入的基金20项，属于中央与地方共享收入的基金14项。

按支出用途划分，用于公路、铁路、民航、港口等建设的基金9项;用于水利建设的基金4项;用于城市维护建设的基金8项;用于教育、文化、体育等事业发展的基金7项;用于移民和社会保障的基金5项;用于生态环境建设的基金5项;用于其他方面的基金5项。

(2)政府性基金预算执行管理

政府性基金预算的管理遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项基金按规定用途安排，不调剂使用。

根据《政府性基金管理暂行办法》对政府性基金预算的执行做了规定：

(一)各级财政部门要加强政府性基金预算执行管理，按照经同级人民代表大会批准的政府性基金预算和政府性基金征收缴库进度，以及国库集中支付的相关制度规定及时支付资金，确保政府性基金预算执行均衡。

(二)政府性基金使用单位要按照财政部门批复的政府性基金预算使用政府性基金，确保政府性基金专款专用。

(3)结转基金及结余基金

政府性基金的结转和结余应当适用于“财政部关于印发《中央部门结转和结余资金管理办法》的通知(财预〔2016〕18号)”给出了相关定义，指出“当年基金预算收入不足的，可使用以前年度结余资金安排支出;当年基金预算收入超出预算支出的，结余资金结转下年继续安排使用。”

二、探讨政府性基金预算参与PPP项目的原因

时2017年末，PPP模式从财政部推出第一批示范项目[1]算起已经历三年有余。个别地方通过PPP项目已面临一般公共预算支出比例10%红线被突破的风险。故在各地方政府仍有相当数量基础设施和公共服务项目待启动的背景下，地方财政在实施“财政承受能力论证”时，更希望能够找到适合的突破口。因此每年预算规模庞大的政府性基金预算就成了各方关注的焦点。

根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),“切实有效履行财政管理职能。各级财政部门要会同行业主管部门合理确定公共服务成本，统筹安排公共资金、资产和资源，平衡好公众负担和社会资本回报诉求，构建PPP项目合理回报机制。对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。……”“财金〔2016〕90号”较早明确了除“一般公共预算”，政府性基金预算在适用条件时亦可用于PPP项目。

此后，《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函〔2017〕85号)提及“在大力推广PPP模式、积极为PPP项目落地创造条件的同时，为规范PPP发展，保障政府履约能力，防范和控制财政风险，……明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，……。且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

以上种种，都为《PPP项目财政承受能力报告》的实际编制时留下了诸多遐想空间，包括社会资本方在内的众多PPP参与方皆有动力从政府性基金预算中腾挪出更多空间。这样即能继续安排PPP项目“上马”，同时不触碰一般公共预算10%的“高压线”。

[1]《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)于2014年11月30日公布

三、政府性基金预算支持PPP项目的可行性

由于暂无明晰的政策约束，各地省市两级也未见突破10%红线的相关文件。在PPP项目财政承受能力论证的实操时，有些项目的编制机构则多采用灵活的方式处理政府支出责任中“一般公共预算”与“政府性基金预算”的比例，其中不乏直接将全部或部分支付责任简单地直接挪入政府性基金的做法。

理论上讲，政府性基金是我国非税收入的重要组成部分，政府性基金通常是国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时，因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的具有特定用途的资金。适用PPP模式的行业领域中基础设施建设实际上具有特定用途的特征，对于基础设施建设类项目应当适合使用政府性基金。

现政府性基金对应PPP项目支出责任虽未有红线限制，但简单将大部分政府支出责任设置为通过政府性基金予以支付，势必导致项目杠杆率提高，放大债务风险。笔者认为，PPP项目政府支出责任在安排“政府性基金预算”时应充分考虑政府性基金预算编制的实际。依据《2017年政府收支分类科目》下“政府性基金预算支出功能分类科目”中适用于PPP行业领域的相应科目方可安排政府支出，如“212 城乡社区支出”、“214 交通运输支出”、“216 商业服务业等支出”、“229 其他支出”等。此文在附表中摘录了《2017年政府收支分类科目》中与PPP模式行业领域相关科目。

若PPP项目在《财政承受能力报告》中计划安排政府性基金预算予以承担的，首先应满足所支出的责任应属于“政府性基金预算支出功能分类科目”中对应科目支出，责任测算应具体细化到“项”级科目和落实具体执行项目[2]，并综合考虑科目预算的限额、期限、地方可支配部分、固定支付责任、历年预算规模等因素，再依据项目总投资所含具体对应科目的建设投资及回报规模，分项计算，最终加总得出可由“政府性基金预算”承担的总支出责任。如(1)项目的土地征收成本可由政府性基金预算支付;(2)污水处理服务费支付，由于存在明确的政府性基金预算支出分类科目“第212类14款01项 无数处理设施建设和运营”则可考虑将次部分的政府支出责任纳入政府性基金预算。

政府性基金预算中最受关注的是每年的土地出让收入，但应注意的问题：地方政府通过土地出让获取政府性基金收入用于承担PPP项目支出责任，通过财政承受能力论证的方式，应做到收入与支出间风险隔离，区别于PPP项目资金来源与土地出让收入挂钩模式，应当遵守“财金〔2016〕91号文”提到的五个“不得”[3]。

[2] 依据财政部门批复的预算执行，确保专款专用，原则上不调剂。

[3]财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号文)一文中明确了PPP项目不能直接与土地出让收入挂钩。原文提出了五个“不得”，分别是：“不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件;PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益;不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作;不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

四、实操案例及政策建议

梳理现有国家示范项目发现，南京市溧水区产业新城综合开发项目、河北保定易县经济开发区项目(财金〔2016〕91号文发布的第三批示范项目)、武汉问津产业新城项目的PPP项目协议中都明确将土地出让收入与新增税收收入、非税收入作为政府支付项目公司付费资金的来源。因此，将上述资金来源中的地方留存部分作为支付的资金来源,并逐年列入经本级人大审批的财政预算中予以支付的方式是存在一定合理性。

某省财政厅在早些发布的《PPP项目财政承受能力论证办法(内部征求意见稿)》已求探索PPP项目政府支出责任纳入政府性基金预算：“对于全部PPP项目年度一般公共预算支出超出一般公共预算支出10%的市县，可统筹政府资金来源，考虑支出结构差异，合理确定增长预期，对PPP项目支出规模进行综合评价论证。计算公式为：PPP项目支出规模=[上年度一般公共预算发展支出规模×(1+i)+前五年政府性基金预算发展支出年均规模]×50%。其中：i为前五年一般公共预算支出平均增幅;一般公共预算和政府性基金预算支出取数来源为上年决算数据。”但此文具体并未具体实施。

可见PPP模式进一步实施过程中，多方都在试图尝试将合理、规范使用政府性基金预算对PPP项目的支持工作。在市场不断探索和规范不断完善的过程中，笔者对此问题存有如下建议。

(一)确保宏观财政风险可控

现地方财政承受能力论证时，“从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%”的政策逻辑起点在于从“宏观角度”保障政府履约能力，防范和控制财政风险，并非针对具体预算编制工作。具体到实际预算安排如何在《预算法》框架内的政府四类预算中合理分配是在整体财政风险可控的前提下来实施，需要报告编制单位与预算编制部门共同沟通，做到“事前算清”。一般公共预算10%的红线仍应坚持，在此降杠杆、控风险、促规范的大背景下，不能滥用政府性基金预算承担PPP项目政府的支出责任。

(二)细化财政承受能力评估

现阶段，PPP项目《财政承受能力评估报告》的编制或应更加深入，同时亦对报告编制单位提出更高要求。地方政府财政承受能力论证工作应细致分析项目政府资金来源及组成，涉及“土地、无形资产”等其他基金预算内政府投入部分应做到“事前算清”，并为合作期内政府付费(政府可行性缺口补助)资金的不同来源(预算科目)提供测算依据，有必要时应聘请第三方机构协助完成。

(三)完善政府性基金预算上限控制

地方政府财政承受能力论证时，政府支出责任中各政府预算账户内如何分配时，政府性基金预算中安排PPP项目支出责任应设置“红线”。依据“财金〔2015〕21号”文建议由“省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”具体涉及控制指标时，可参考一般公共预算的10%和各地历年政府性基金预算中相关科目中可用部分的占比情况，并充分考虑各方因素，如政府性基金的征收和使用期限要求，确保PPP项目合作期内各年预算支出安排能够合理的预估，风险能够合理控制，政府支出责任能够有效保障。

在防范地方债务风险、鼓励规范实施的大背景下，PPP项目政府支出责任的全口径预算管理应更为规范，政府性基金预算、国有资本经营预算等的使用或将影响到下一阶段PPP模式发展，应尽早将相关内容纳入监管范围内。若管理不好PPP项目的政府支出部分的风险任有可能项目其他方面衍生，引致整体地方债务空闲无法控制，隐形增长的风险。