开展PPP项目监督管理的几点思考

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根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金[2016]92号)规定,财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理,重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节,切实防范财政风险。青岛专员办深入研究、积极落实,就如何开展好这些新任务做了一些探索和思考。

提前介入,加强对项目识别和准备阶段的监管

当前,PPP在中国尚处于探索阶段,各方面对这个问题的认识和提升相关实践能力都需要一个过程,专员办开展PPP项目监督管理也是一个不断探索的过程。考虑到PPP项目普遍资金规模比较大、涉及领域比较广、专业性很强,PPP项目前期准备、论证是否充分、合理、合规,将会给项目后续财政管理带来重大影响。因此,从当前PPP发展形势和模式特点出发,监管重心应放在识别、准备、采购阶段,重点审查财政承受能力论证、实施方案、采购文件等,争取提前介入,发现问题及时予以规范、纠正。

以审促管,扎实做好PPP以奖代补资金审核

青岛专员办2017年第一次开展PPP以奖代补资金审核。为了提高审核工作质量和效率,青岛专员办将此项审核工作规范化、常态化,通过审核,深入分析解剖示范项目,为今后开展PPP监管积累经验。

一是制定审核工作手册。从文件依据、奖补对象、总体要求、项目要求、奖励比例、申报材料、申报流程、审核流程等八个方面对审核工作进行规范和细化。

二是采取审核工作单模式。将审核流程表格化,设计了报送情况、形式要件、主体合规、客体合规、程序合规、其他事项等六大类20个审核关键点,列明审核要求及判断依据,审核时逐条登记每个项目关键点审核情况,做到审核过程留痕,审核结论有根有据。

三是突出审核重点。审核过程中,深入研究项目实施方案、财政可承受能力评价报告、采购文件、合同文本等项目资料,重点关注项目是否落地、是否获得其他中央财政奖励性资金支持、政府方和社会资本方是否符合要求、是否属于公共服务领域、合作期限是否不低于10年、是否存在变相融资、运作方式是否合规等关键点,并及时就关键问题与财政部业务司局沟通,整个审核力争全面、深入、公正、客观。

通过对申报项目资料深入解剖,对地方PPP项目推进情况有了初步掌握,明确将未来支出责任、变相融资作为今后监管发力方向,为做好监管工作积累宝贵经验。

明确重点,盯紧支出责任和变相融资

严控PPP项目政府支出规模是当务之急。PPP项目有三个特点:一是投资规模普遍较大,动辄几十亿、上百亿。二是拉动融资大,还款期限长。由于政府背景和财政补助,金融机构对PPP项目青睐有加,甚至愿意发放信用贷款,其债务规模增长迅速。三是多数项目严重依赖财政,政府付费或可行性缺口补助占项目回报比重大。这些特点决定PPP项目上马势必迅速加大政府未来支出责任,某些地方受地铁等大项目拉动,支出责任已面临一般公共预算支出10%的闸口。因此,PPP财政管理当务之急是严控政府支出责任规模,守住红线。现阶段,一要摸清底数,二要做到实时掌握最新数据,进而探索预警机制,发现PPP项目超财力负荷时,及时预警,叫停新上项目或对现有项目库进行重整。

下一步应推动PPP财政支出责任与地方政府债务监管紧密结合,将政府债务规模、未来偿债责任纳入PPP财政承受能力评估,作为上马PPP项目的重要考量。

同时,须防止变相融资。应在严控支出责任规模、把住总闸的前提下,重点关注PPP项目变相融资问题。目前通过固定回报承诺、明股实债等方式,以PPP之名行变相融资之实的情况时有发生。各地PPP运作方式多种多样、创新不断,在某些“创新”下,变相融资更加隐蔽、多样,监管难度也在加大。专员办要深入研究,及时跟进,发现问题、苗头或新情况,应及时反映上报。下一步应加强正面引导和负面警示,对规范运作的PPP项目加强宣传,树立标杆,对变相融资项目尽快定性,及时通报。

建立机制,密切关注跟踪PPP推进情况

总结PPP以奖代补资金审核和日常监管经验,青岛专员办拟从机制入手,逐步展开PPP监督管理工作。一是建立信息报送机制,要求地方按照固定格式,报送PPP项目信息,包括项目基本信息、未来支出责任数据、推进情况等。二是建立日常监管机制,结合地方报送信息,利用PPP综合信息平台上传资料,及时开展日常监管,必要时组织实地监管。三是建立反馈机制,及时向财政部、地方政府反馈监管成果,提出合理化建议,助推地方PPP规范健康发展。