一、工程监理企业转型升级及业务模式拓展延伸的方向

2017年，住房和城乡建设部颁布了《关于促进工程监理行业转型升级创新发的意见》，文件中提出：鼓励支持工程监理企业为建设单位做好委托服务的同时，进一步拓展服务主体范围，积极为市场各方主体提供专业化服务。适应政府加强工程质量安全管理的工作要求，按照政府购买社会服务的方式，接受政府质量安全监督机构的委托，对工程项目关键环节、关键部位进行工程质量安全检查。进一步指出了监理企业作为专业咨询服务机构，接受政府质量安全监督机构委托开展质量安全检查的发展思路。

2019年9月，住房和城乡建设部下发《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》，进一步明确提出了探索工程监理企业参与监管的模式，强化了政府工程质量监管责任，解决了建筑工程质量管理面临的突出问题，从而完善质量保障体系，不断提升建筑工程品质。

2020年9月，住房和城乡建设部下发《关于开展政府购买监理巡查服务试点的通知》，，在江苏、浙江、广东三省的部分地区试点开展政府购买监理巡查，探索政府购买监理巡查服务的模式，为监理企业入选开展政府购买的监理巡查服务、发挥专业价值和优势指明了方向。该通知的发布，表明在工程安全和质量监督问题日益受到重视的当下，工程监理咨询行业将迎来新的发展机遇。如何在社会的重视下和政府购买服务的引导下，提升专业水平和监督能力，从而完成行业升级，值得深思。广东省住房和城乡建设厅下发了《关于贯彻落实＜住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见＞的实施意见》，文件中明确提出："鼓励以政府购买社会服务的方式，委托监理企业协助质量安全监管机构对工程项目进行工程质量安全监督。"

近年来，无论是提出由监理行业提供政府购买专业化服务的思路，还是试点实施政府购买监理巡查服务，都表明了政府购买监理巡查服务必将是推动建筑工程质量监督管理革新的重要举措，行业的深化改革势在必行。

二、工程监理企业参与政府（质量、安全监督）采购项目总体形势

建筑业在我国各行业中属于高危行业，每年都有大量的建筑安全事故发生并造成了严重的后果，如人身伤亡、财产损失。随着工程项目向着大型化、复杂化的方向发展，施工过程中的安全隐患也在不断增加，一旦发生安全事故，后果将非常严重。

在国家大力推行政府向社会力量购买服务的形势下，建设工程安全生产监管也可以引入政府购买，推行政府购买服务，解决在监管过程中人员和技术力量不足的问题。政府购买服务按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。同时引入竞争机制，通过政府购买公开招标，以合同、委托等方式向社会购买。

工程监理企业作为独立于建设单位和施工单的第三方监管单位，由于职能属性，监理的重要性毋庸置疑，监理巡查的科学和规范，整个过程的科学和缜密，为工程安全带来有力保证。随着政府购买第三方服务需求的不断增大，使监督巡查工作更加社会化和市场化，促进监督巡查的规范性和专业性，让专业的人更好地发挥职能，扩大工程监理企业业务模式拓展延伸，为监理企业带来新的机遇。

作为工程监理咨询行业中的一员，工程监理企业必须清醒地认识到，开展政府购买监理巡查服务，不仅给行业带来新市场、注入新活力，而且考验监理企业的适应能力和抓机遇促发展能力。

三、政府购买服务的建设工程第三方检查的实践意义

（一）检查权与处罚权分离

政府监管过程中，主管部门可以对建设工程进行监督检查和行政处罚。检查权要求权利主体具有较高专业知识技能水平，行政处罚权则要求权利主体依法行政。主管部门购买第三方检查服务，即将其"检查权"部分权利委托给相应的专业公司和专家团队，发挥其技术性优势，双方配合，各尽其职。

（二）增强检查专业化

政府购买建设工程第三方检查服务，引入专业化工程咨询单位，设置"专家组"从事具体工作，让专业的人做专业的事，以弥补政府监管部门在专业技术上的不足，保证检查结果具体、真实，具有参考性。

（三）推进行政体制改革

在"全面深化改革"的大背景下，十八届三中全会明确提出了深化行政体的方向，要求转变政府职能，建型政府。在全面推行政府购买服务的环境中，提出购买建设工程第三方检查服务理念，不仅是大改革之下的一小步，也符合行改改革的"简政放权"思想。

四、监理企业参与政府（质量、安全监督）采购项目实践

结合具体的项目实践，以下以佛山市轨道交通工程质量安全监督管理服务项目为例，详细介绍佛山市轨道交通局购买第三方监督服务的工作模式与机制特点，探索改进方向、提出改进意见。

（一）质量安全监督服务项目概述

1．项目背景

为全面加强佛山市轨道交通工程质量与施工安全监督管理工作，完善工程质量和施工安全监督体系，提升质量安全监督工作成效，根据中共中央、国务院、住房和城乡建设部相关文件的精神，佛山市轨道交通局经过与市相关部门反复沟通研究，于2020年7月通过政府购买服务方式，按延续性三年一个周期，采取公开招标方式委托中铁华铁工程设计集团有限公司组建佛山市轨道交通工程质量与施工安全监督服务部，是一种体制机制的创新，是一种工作方式方法的创新。

2020年佛山市在建轨道交通工程项目共5个，共130.4km，分别为佛山市城市轨道交通2号线一期工程、佛山市城市轨道交通3号线工程、广州地铁7号线一期工程西延顺德段、南海区新型公共交通工程、一汽大众铁路专用线项目。近期市规划建设城市轨道交通工程项目4个，共130.3km，分别为佛山市城市轨道交通2号线二期、4号线、11号线和13号线工程；南海区规划投资建设城市轨道交通工程项目1个，共9.9km，为里水有轨电车项目。

2．项目服务内容

本项目为政府采购项目，服务于佛山市轨道交通工程施工项目质量安全监督管理，在采购人的指导下，直接履行项目质量、施工安全监督机构职责，相对独立开展工作。主要是"监帮促"服务性质，不承担行政处罚、许可、审批、备案等行政工作。

（二）监督检查内容

监督检查人员依据法律法规、技术规范、施工图纸和方案等，采用查阅资料、询问现场有关人员、抽查实物、第三方抽测实体等方式，对工程建设责任主体的质量和施工安全管理行为、工程实体质量、施工现场的安全生产状况以及安全生产标准化开展情况进行抽查，工程项目危险性较大分部分项工程和隐蔽工程施工质量应当作为重点抽查（测）内容。

（三）过程监督检查

过程质量安全监督检查主要以抽查为主，其主要目的是掌握工程质量安全状况，纠正和处理施工过程中发现的质量安全、质量缺陷及安全隐患问题，督促工程责任主体健全质量安全管理体系，引导工程建设质量安全管理水平提高。

过程质量安全监督检查的重点是质量安全管理薄弱环节、危险性较大分部分项工程管理和涉及工程结构安全性、耐久性、主要使用功能的重要指标或关键部位；根据质量安全状况判定需要，可进行验证性检测。

过程质量安全监督检查分为综合检查、专项检查、日常巡查和监督抽检四种类型（以下简称"三查一检")。

1．综合检查是为全面掌握项目整体质量安全管理状况，对质量安全保障体系及其运行情况、质量和施工安全管理行为、工程实体质量、施工现场的安全生产状况和安全生产标准化开展情况等进行的全面检查。综合检查通过听取汇报、查阅资料、查看现场、询问核实及随机抽检等方式进行。

2．专项检查是为深入掌握项目的特定环节、关键工序、重点部位的质量安全状况或对举报（投诉）采取的针对性检查，包括首次监督检查和事故发生后的安全生产条件核查等。

3．日常巡查是为动态掌握项目施工现场质量安全管理状况，由监督人员根据在监项目进展情况安排的日常巡视性检查，重点检查危大工程和主体结构的施工管理状况。

4．监督抽检是为验证原材料质量、工程实体质量和设备安全状况，委托服务单位开展的相关检测。

（四）监督检查工作计划与频率

1．综合检查每年1~2次，一般针对在建工程量完成10%~90％的城市轨道交通工程。专项检查和日常巡查由监督部门根据项目的具体情况确定。

2．过程监督检查频率应在项目监督计划中明确，可以根据实际情况进行适当合并调整，一般不低于每项目（标段）每季度检查1次的基本要求（停工3个月以上的项目除外）。

（五）监督检查一般程序

1．了解项目情况。监督人员动态了解所监督项目控制性工程和关键施工工序的基本情况，形成现场施工作业面清单，结合日常监督管理的情况，初步判定项目管理水平。

2．成立检查组。各类检查应根据检查内容和时间进行合理分组，原则上每次检查不得少于2人，必要时邀请专家参加。

3．制定检查方案。检查方案应包括检查目的、检查内容、检查安排和检查结果处理等内容。

4．开展现场检查。在施工现场组织召开碰头会，安排检查工作并进行分组，明确各参建单位配合人员并分组开展检查，及时整理汇总检查资料。

5．反馈检查情况。检查工作结束后，检查组应及时反馈检查情况，下发检查整改通知书并提出整改要求；进行综合检查评比的，还应对项目及主要参建单位进行排名通报。

（六）检查发现问题的处理

1．对质量安全保证体系不健全，质量安全行为欠规范，现场存在质量安全问题、质量通病和安全隐患的，由监督人员下达《限期整改通知书》，载明工程名称、抽查部位及数量、问题存在部位、问题描述、处理时限及要求等，责令限期整改。

2．对质量安全保证体系混乱、质量安全行为不规范，危及某一单项工程质量安全、安全生产隐患排除前或排除过程中无法保证安全的，下达《停工整改通知书》，责令从危险区域内撤出作业人员。

3．对存在重大质量问题或安全隐患、发生施工质量安全事故或重大险情、被有关部门挂牌督办或在一个计分周期内省市诚信扣分累计达到一定分值的，由监督部门组织对责任单位进行约谈，讨论分析确定整改措施及时限。

4．对监督过程中发现责任单位存在违反相关法律法规、部门规章、标准规范或地方规定等不良行为或发生险情事故的，根据省市有关规定开展信用惩戒工作：涉及违反相关法律法规的，依法实施行政处罚和责任追究：对出现质量安全事故的，严格执行"四不放过"原则，并按国家相关规定处理。

（七）整改落实闭合

1．针对检查发现的质量安全问题，建设单位应当组织相关责任单位举一反三、全面排查、系统整改。整改完成并经建设单位复查、汇总、审核通过后，报送《整改情况报告》。《整改情况报告》中应附有关证明材料、检测报告或者照片，确保整改的内容、程序闭合。

2．责令停工或局部停工的项目（标段），责任单位整改到位并经建设单位组织核查通过后报监督人员现场复查，符合规定的发出《复工通知书》批准复工。

3．对质量检查中发现的重大质量安全隐患或缺陷，建设单位应当组织参建各方查明原因、专项论证处置，并依据合同对责任单位和个人进行处罚追究，处罚追究情况应在《整改情况报告》中专项说明。

4．监督人员对整改闭合情况进行跟踪，督促相关责任单位落实整改要求；根据实际需要，按一定频率和原则对建设单位复查后的整改情况进行抽查或者现场复核。

五、实践经验总结及改进建议

（一）政府购买监理巡查服务定位

监理巡查服务是以加强工程重大风险控制为主线，采用巡查、抽检等方式，针对建设项目重要部位、关键风险点，抽查工程参建各方履行质量安全责任情况，发现存在违法违规行为，对发现的质量安全隐串焊出外置建议。主要服务内容包括：责任主体合法、合约有效性识别；危大工程巡查；特种设备、关键部位监测、检测：项目竣工环节巡查或抽检等。

（二）构建健全、完善、有效的质量安全监督服务体系

工程监理企业参与（质量、安全监督）采购项目，监理企业应具有监理综合或专业甲级资质，具有施工现场信息化监管手段和工程监测控制能力，并熟悉该区域地方标准和政策文件。监理企业应加大项目支持力度，逐步形成比较有效的、健全的管理体系。如何让各个科室有效、健全地运转，一是体系运转正常，二是管理方式方法。因地制宜、有针对性地打造适用于的监督服务体系及管理模式。

（三）提高站位，转变角色

以角色的转变促质量安全监督服务工作提质提效。工程监理企业的主要业务是监理、咨询，实施的项目大多以具体项目的实施为主，而工程质量安全监督服务项目更多地体现在面上，体现在管理服务上，对于监理企业而言可能是全新的业务，需要进场人员主动地加强学习，要站在政府的高度，站在政府监督的角度，站在推动和完善轨道交通质量安全管理提升的角度来思考、看待和处理问题或开展工作，及时转变角色，转变观念，提高站位，才能更好地履行好质量安全监督服务工作，对于企业来讲是业务的转型升级，对于个人来讲是综合能力的提升。

（四）注重实效

以工程质量安全水平的提升作为检验工作成效的标准。质量安全监督管理要以"不出重大问题"，特别是以不出重大质量安全事故作为必须牢牢坚守的底线；要以实体工程质量和施工安全保障能力的"双提升"作为工作的目标导向：结合开展的安全生产专项整治三年行动计划，促进质量安全治理能力和治理水平进行系统的提升。

（五）完善体系

以促进各方构建完善的质量安全保障体制机制作为推进工作的重要抓手。构建完善的管理体系、机制是保障工作落实的基本保障，按照国家有关规定，对工程质量安全监督体系，特别是组织体系保障有一系列文件精神要求，结合实际情况，逐步构建起自政府监督部门到建设单位、监理单位、施工单位直指施工班组的完整的、高效的质量监督体系和安全监督体系。以管理体系的构建为突破口，逐步总结形成一整套成熟的轨道交通工程质量安全监督管理的经验做法，形成一整套可复制、可推广的经验。

（六）抓住重点，突出薄弱环节、验收环节、关键环节、行为环节

1．以抓重点、抓关键作为落实行业监管责任的主要发力点。抓工程项目高风险薄弱环节、地质风险薄弱环节、责任主体单位薄弱环节等，以点带面，剖析重点。

2．抓验收环节。结构上的验收、地基承载力验收、功能验收，这是质量监督控制的重点。

3．突出关键环节。广东是软弱地层，除此之外有没有其他薄弱环节，如联络通道、出入口这种容易出大事故的环节。监督服务部梳理受监项目关键环节，形成监督工作大纲。

4．突出行为环节。突出责任主体包括建设、施工、监理、勘察、设计单位的一些行为问题、人员资质问题。

梳理质量安全监督各级岗位职责，做好人员分工，做到工作落实不越位、不错位、不缺位；实际工作中要善于抓重点、抓关键，用"一子落"而"全盘活"，实现"纲举目张""四两拨千斤"的效果。

六、监理企业参与政府购买第三方服务的社会效益

（一）弥补政府主管部门监督力量不足

近年来，我国建筑业发展规模不断扩大，而政府部门由于受制于行政机构或事业单位性质的影响，尤其是事业单位去行政化改革和政府机构改革后，政府监管力量日益削弱，监管机构和监管人员数量并未随工程数量增加而同步增长，且各参建单位质量安全管理水平参差不齐，导致工程建设质量不稳定，过程监管难度较大。中共中央、国务院相关文件要求持续推进工程质量保障体系改革和完善，全面加强工程质量安全监督管理工作，提升质量安全监督工作保障能力，建立完善专业化、职业化的专家型质量安全监督队伍，确保工程质量安全；政府购买监理企业等专业性强的社会单位提供第三方检查服务，可以很好地弥补政府主管部门力量不足的问题。

（二）促进建设工程管理规范化、标准化

通过第三方检查服务，制定合理的检查情况表及量化评分表，为政府主管部门统一检查标准、进行施工安全标准化监管工作提供技术支持；第三方检查单位在汇总安全隐患的同时，借鉴国内外的先进安全管理经验，提出针对性的解决方案，并跟踪施工工地进行改进，切实提高施工工地的安全管理水平，促进了建设工程管理的规范化和标准化。

（三）减少政府检查机构与参建单位冲突

工程质量安全监督制度是工程建设的基本制度之一，以往在政府监督检查过程中，政府检查机构的强势地位容易造成与参建单位个别人员的冲突，激化矛盾；监理企业参与政府（质量、安全监督）采购项目接受政府委托进行监督检查，处于中立地位，降低了行政手段。在进入现场检查、要求参建方提供资料、配合检查过程中，采取"监、帮、促"方式，与受检方易于沟通协商，有利于参建各方与政府检查机构协调，共建平安工程。

参考文献

[1] 《住房和城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145号）.

[2] 《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号）.

[3］用高质量铸就中国建造品牌：《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》解读．

[4]《住房和城乡建设部办公厅关于开展政府购买监理巡查服务试点的通知》（建办市函（2020〕443号）.

[5］广东省住房和城乡建设厅关于贯彻落实《《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见＞的实施意见》（粤建市函〔2018〕339号）.

（来源：2023中国建设监理与咨询；作者：赵晓波，郑旭日）