某单位一办公设备公开招标项目，因市场上该类供应商数量众多，采购代理机构同采购人商议后，决定实施资格预审。依法发布资格预审公告后，12家供应商在规定时间内提交了资格预审申请文件，8家通过资格预审。其中，A公司因未按要求提供某项具体证明材料而未通过资格预审（A公司负责人事后称，自身是满足该项目资格预审要求的，只因一份材料在准备过程中因工作人员疏忽而出现偏差）。

在投标截止时间前，8家通过资格预审的供应商均提交了投标文件。A公司也向采购代理机构购买了招标文件并编制了投标文件。但A公司在向采购代理机构提交投标文件时，被采购代理机构工作人员拒收。

A公司遂向采购代理机构提起质疑，称87号令第三十三条只规定了两种拒收投标人投标文件的情形，即逾期送达和未按规定密封，而资格预审不通过供应商提交的投标文件，不是87号令拒收投标文件的两种法定情形之一，因此自己的投标文件不应当被拒收。

采购代理机构则认为，A公司未通过前期的资格预审，不具有投标资格，因此不能接收其投标文件。

对采购代理机构的质疑答复不满，A公司又向当地财政部门提起了投诉。

问题引出

1.未通过资格预审供应商提交的投标文件是法定拒收情形吗？

2.该如何理解87号令只规定了两种拒收投标文件的情形？

专家点评

近段时间，在与业界人士就87号令相关条款进行交流探讨时了解到这样一个情况，就是部分一线同行对于87号令第三十三条的规定有“看法”，认为该条款有漏洞，只规定了两种拒收投标人投标文件的法定情形，即“逾期送达或者未按照招标文件要求进行密封的”，而漏掉了未通过资格预审的供应商所提供的投标文件也应当拒收的这种情形，这给实践中采购代理机构或是采购人拒收资格预审未通过投标人的投标文件时制造了困惑和潜在风险。实际情况真是这样吗？我们在此做下分析和论断。

其实，仅凭实践经验和对相关法律法规精神的理解，我们就不难判断，未通过资格预审的供应商所提交的投标文件，应当是被拒收的，正如本案例中采购代理机构也拒收了A公司的投标文件。

但是，87号令在此确实只明文规定了两种拒收情形，没有资格预审不通过供应商提交的投标文件这种情形。因此，实践中一些操作人员在拒收资格预审未通过供应商的投标文件时不免有顾虑：拒收有依据吗？被质疑投诉怎么办？

在此，我们首先要郑重明确，本案例中采购代理机构拒收A公司的投标文件是有依据的！不必担心被质疑投诉。接下来，我们就为实践中拒收资格审查未通过供应商提交的投标文件的做法作两方面的依据分析。

拒收资格预审不通过供应商投标文件——两大依据

依据一：《招标投标法实施条例》第三十六条第二款：“未通过资格预审的申请人提交的投标文件，以及逾期送达或者不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人应当拒收。”

对于这一条依据，湖北省汉川市公共资源交易监督管理局倪剑龙认为，对于政府采购招标投标活动来说，招投标法系是一般法，所有的政府采购招投标活动均应当适用《招标投标法》及其实施条例的一般条款，当政府采购相关法规没有明确规定的时候，应当适用《招标投标法》及其实施条例。

也即在政府采购招投标活动中，资格预审不通过的供应商所提交的投标文件也属于法定拒收情形。

因此，本案例中采购代理机构拒收A公司投标文件的做法，依据《招标投标法实施条例》第三十六条第二款的规定，是合法合规的，相关方在处理质疑投诉时，完全可以据此作出答复处理。

依据二：87号令第十八条第二款：“公开招标进行资格预审的，招标公告和资格预审公告可以合并发布，招标文件应当向所有通过资格预审的供应商提供。”

从87号令上述条款中“招标文件应当向所有通过资格预审的供应商提供”的规定可以看出，如果政府采购招标项目实施资格预审的，前期资格预审不通过的供应商，应当是没有获取招标文件资格的（所以可以认定，本案例中采购代理机构向A公司提供了招标文件的做法是不当的），也就是没有投标资格，那何来的编制投标文件一说？而拒收其投标文件就更是无从说起了。

所以，天津市政府采购中心王永锋认为，“资格预审不通过的供应商递交投标文件”的情况理论上实践中是不应当发生的，即便其提交了投标文件，也可认定其不具备投标资格而拒收其投标文件。所以，本案例中采购代理机构也可以依据这一点拒收A公司的投标文件。

如果我们只是单纯机械地理解87号令第三十三条规定的这两种拒收投标文件的情形，确实会给实践操作带来一定的困惑，因此为减少实践中不必要的争议和纠纷，更好、更顺地实施政府采购活动，有业界人士建议在资格预审文件中明确“资格预审不通过的供应商不能获取投标文件并参与投标”的规定，以彻底打消后期顾虑。

87号令只规定两种投标文件拒收情形——两个原因

既然资格预审未通过的供应商所提供的投标文件也应当拒收，那么87号令第三十一条中为什么没有将这种情形一并列入呢？

对于这个问题，业内专家人士认为可以从以下两个方面或角度来理解。

一是，87号令第三十三条只规定了采购人或者采购代理机构拒收逾期送达的或者是没有按照招标文件要求密封的投标文件这两种情形，对此天津市政府采购中心王永锋认为，这跟实践中这两种情形不拒收的话最容易引发不必要的争议和纠纷有关，而且一旦引发这类质疑投诉，对于其他供应商来说是很不公平的。所以，87号令这一规定的出发点，应当是严肃政府采购招投标纪律，目的是致力于营造公平竞争的环境。

二是，通常在政府采购项目中较少有进行资格预审的，而招投标的项目进行资格预审的情形则较为普遍，所以在招投标法系中将资格预审不通过的供应商所提交的投标文件列为了拒收情形，因此在此次87号令中并未将这种情形列入第三十三条。但是，87号令未明令列入，并不意味着政府采购招投标实践中拒收资格预审不通过的供应商所提交的投标文件就没有依据，实践中可依据上述两个依据来处理此类质疑投诉。

法规链接

《政府采购货物服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）

第十八条 采购人或者采购代理机构应当按照招标公告、资格预审公告或者投标邀请书规定的时间、地点提供招标文件或者资格预审文件，提供期限自招标公告、资格预审公告发布之日起计算不得少于5个工作日。提供期限届满后，获取招标文件或者资格预审文件的潜在投标人不足3家的，可以顺延提供期限，并予公告。

公开招标进行资格预审的，招标公告和资格预审公告可以合并发布，招标文件应当向所有通过资格预审的供应商提供。

第三十三条 投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或者采购代理机构收到投标文件后，应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，签收保存，并向投标人出具签收回执。任何单位和个人不得在开标前开启投标文件。

对于逾期送达或者未按照招标文件要求密封的投标文件，采购人或者采购代理机构应当拒收。

《招标投标法实施条例》

第三十六条 未通过资格预审的申请人提交的投标文件，以及逾期送达或者不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人应当拒收。

招标人应当如实记载投标人投标文件的送达时间和密封情况，并存档备查。