住建部建市[2017]101号文《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，是落实国办19号《关于促进建筑业持续健康发展的意见》文件的专门部署。本文回顾了我国工程项目管理与咨询服务模式的演变历程，通过国内外建筑设计服务范围的比较研究，提出全过程工程咨询须以设计为主导、建筑策划先行等观点及政策建议，供同行研究者及政府管理部门参考。

业主自管模式

上世纪90年代中期之前，受首个世行援助项目“鲁布革冲击”的影响，我国开始在工程项目中逐渐推行与国际接轨的四项重要制度，即项目法人负责制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。由此，我国逐步确立了建设业主的项目法人地位，项目法人对项目投资、立项、设计、招标、造价、施工管理、竣工验收等全过程负责。在1996年强制推行工程监理制度之前，一个工程项目除了将投资咨询、勘察设计委托给咨询和勘察设计单位承担外，项目的招标、造价及项目管理一般都是业主的内部职能——这可以权且称之为“业主自管”模式，参见图1。

图1 工程项目管理和咨询服务模式的演变示意

工程咨询“碎片化”服务模式

1988年我国开始试点监理制，1996年正式颁布《工程建设监理规定》，实行强制性监理制度。初期，监理职责曾体现出全过程项目管理的特点，即所谓“三控制、两管理、一协调”，初衷是希望在一定程度上代行“业主自管”职能。后来实施中，一方面由于没有坚持国际通行的以设计为主导，使得监理企业技术含量及权威性不足，另一方面由于后来推行造价咨询、招标代理制度，使监理的投资控制和项目管理职能被削弱，逐步导致监理形同虚设，演变成甲方的“质量员”、“安全员”，设计院也只是“画图的”，造成了工程咨询服务的制度性分割——这被专业人士称为所谓的工程咨询服务“碎片化”模式。

大量“碎片化”案例研究证明，在此模式下，描述标的物的“项目定义文件”由设计、招标代理、造价咨询等机构分别完成，建设意图由各家“分体式”表述，使得工程项目从源头上就存在大量的“错、漏、碰、缺”，后期必然造成后期变更增多、工期延误、建筑品质降低等各种弊端。同时，“五方”乃至七方责任主体对工程共同负责却难以追责，造成业主疲于协调，各干系方内耗加大，项目利益受损。这种“碎片化”模式已进入到发展的瓶颈期，受到广大业主的诟病。

全过程工程咨询服务模式

这次全过程工程咨询服务试点推广，目的是深化工程建设组织管理模式改革，提升我国工程咨询行业“供给侧”的内在素质，让咨询回归咨询的本质，与国际模式接轨，参与“一带一路”建设。笔者认为，在我国建筑业体制下，全过程工程咨询包括的范围可以参见图2，咨询服务提供商可根据业主委托需要提供全部或部分咨询服务。

图2 全过程工程咨询服务范围

国内外建筑设计服务范围的比较

通常，国际通行的建筑设计咨询服务程序一般可划分为建筑策划、建筑设计、招投标、施工监理与运营维护等五阶段，参见图3。

图3 国内外建筑设计服务范围比较

国际上，建筑设计公司（事务所）通常可以向业主提供从建筑策划至设计全程（含策划、方案、扩初、招标图，乃至施工图等）、招投标、施工监理等“一条龙”的全过程工程咨询服务，也可以根据业主需要，提供一个或数个阶段的“菜单式”咨询，如拿地策划、设计方案、施工图设计等单项服务，而我国的设计公司（院、所）只能提供图纸设计，这种现状已不能满足建设业主对工程建设组织方式的多样化需求，应该予以改革。

建筑师责任的界定

UIA国际建协政策推荐导则中对建筑师职业责任的界定为：“包括提供城镇规划，以及一栋或一群建筑的设计、建造、扩建、保护、重建或改建等方面的服务。这些专业性服务包括（但不限于）：规划、土地使用规划、城市设计、前期研究、设计任务书、设计、模型、图纸、说明书及技术文件，对其他专业（咨询顾问工程师、城市规划师、景观建筑师和其他专业咨询顾问师等）编制的技术文件作应有的恰当协调，以及提供建筑经济、合同管理、施工监督与项目管理等服务。”由此看，提供设计全程服务是国际化建筑师的天然职责，其中项目前期研究及全程业务是我国建筑师职业实践的短板。

我国建筑师的执业现状

由于工程咨询服务的“碎片化”，以及前期研究多由业主自行或委托其他专业策划机构完成，我国建筑师就变成了“画图匠”或“造型艺术家”，大部分建筑师只负责设计工作，建筑策划、招投标、造价控制、工程监理等均由业主外委专业机构完成，工程协调管理仍由“业主自管”。由于监理、造价咨询、招标代理的“挤出”效应，进一步造成我国的建筑师（设计院）服务能力得不到培育，基本上不进行策划、不懂材料与造价，不下工地监理，建筑师（设计院）的服务能力不能覆盖工程项目实施全过程。由此可见，我国建筑师在提供建筑师全程业务——全过程工程咨询方面，任重而道远。

全过程工程咨询应以设计为主导

数年前，陈世民大师生前有感于国内不重视设计前期研究、工程咨询碎片化的现实情况，提出了著名的“项链论”，即设想用“带造价的设计”这根“线”，串起策划、设计、造价、招标、监理等几颗“珍珠”,为业主提供增值服务，实现产业链价值最大化。陈大师这里所谓的“带造价”，正是UIA建筑师责任中贯穿设计全程的“建筑经济、合同管理”。

图4 全过程工程咨询应设计主导、建筑策划先行

一般来说，设计和招标采购阶段决定了工程造价的百分之七八十，“建筑策划和设计”是全过程工程咨询服务最前端、也是最基础的阶段，只有通过策划、可研、扩初等才能“系统”表述业主的投资意图。在设计、造价、监理等各咨询方中，只有设计人员最掌握业主心理，最知道怎样能够实现业主意图，最知道业主有多少钱，在哪个方面愿意多花钱，如何少花钱、巧花钱……总之，“建筑策划和设计”是投资者决策的重要依据，建筑师（设计院）是业主最重要的决策顾问，“设计”在很大程度上决定了全过程咨询的结果。因此，全过程工程咨询只有以“设计”为主导，才能通过设计文件及过程中的变化，充分实现业主的建设意图，而造价顾问和监理只能是设计主导下的专业顾问和补充，参见图4。

全过程工程咨询应建筑策划先行

关于“建筑策划”，2014年出版的《建筑学名辞》解释到，“建筑策划是在建筑学领域内建筑师根据总体规划的目标设定，从建筑学的科学角度出发，为达成总体规划的既定目标，对建筑设计的条件、环境和相关因素进行分析，从而为建筑设计提供科学的、逻辑的、优化的设计依据。”

图5 建筑策划阶段的缺失

在我国，项目可研与方案设计往往脱节，这是由于在可研与方案设计之间缺少了一个重要程序——建筑策划，参见图5。在我国，由于建筑策划的缺失，造成我国建筑师（设计院）只能被动依据业主提供的设计任务书及规划条件，按“书”设计，而未能充分思考涉及项目目标决策的全局性、方向性问题，造成在后续工作中往往不得不因前期决策依据不足而反复变更，建筑师由于缺乏方向感只能被动地服从业主反复不定的变更要求，这也在一定程度上损伤了其“主导”设计的权威性。

国际建协职业实践委员会联席主席、清华大学庄惟敏教授的《建筑策划导论》，开启了我国“建筑策划理论”的研究和实践。他认为，“建筑策划与建筑设计之间不可分割的前后联系，并不意味着建筑策划的研究成果只是建筑设计的前提条件，它在项目的决策、实施等阶段也占有极其重要的地位。”因此，以设计为主导，首先要提升建筑师的策划能力，建议在立项和方案之间增加建筑策划这一法定程序，从而强化“设计”的内在质量，树立“设计”主导的权威性。由此看来，以建筑策划为纽带的可研-方案是决策-设计阶段最有技术含量、最具科学逻辑性的综合创意过程，推行设计为主导的全过程工程咨询，必须做到建筑策划先行。

“项目定义文件”是全过程工程咨询的核心

依上述，全过程工程咨询应以设计为主导、建筑策划先行，那么，建筑策划-设计的成果——“项目定义文件”自然就是设计主导的核心，因而，“项目定义文件”也就成为全过程工程咨询的核心。

结合国际惯例与中国特色，笔者研究认为，“项目定义文件”是决策-设计-招投标阶段对业主建设意图的全方位体现，可分为策划、扩初、招标图、施工图等设计阶段，它应在建筑师的领导下，造价工程师及各专业顾问工程师配合，由各专业设计工程师共同完成。而要改变工程咨询的“碎片化”，就必须摈弃“图材量价分体式”“项目定义文件”的既有交付模式，实施“图材量价一体化设计文件”的集成化交付模式。这里，“图”即设计图纸，“材”即材料顾问文件，“量”即工程量清单，“价”即招标控制价。

根据我国实际情况，最终交付业主进行招投标的“项目定义文件”应包括设计文件及招标文件，这也是施工招投标、施工及施工监理的重要依据，其中招标文件应包括：招标工程量清单、招标最高限价、营造细则、施工合同要约等。它应该以建筑策划为基准，在不同设计阶段通过价值工程、复合会审、综合寻优、BIM技术等反复优化深化，最终以设计为主导“一站式”完成，并力求做到“精细化”——“公道、完整、清晰”。

所谓“公道”，就是招标人提出的招标要约，要符合公平互利的市场原则。包括付款条件及工程款支付保障，投标报价以企业定额、市场价为基础，风险承担要合理，等等。经验证明，任何招标人凭借卖方市场地位而无视市场规则的，必将双输，而甲乙双方的串通又将面临极大的法律风险。所谓“完整”，就是招标范围要“能招就招”，标段划分要合理，尽量减少分解招标和暂估价。这首先要求招标之前，对设计文件、工程量清单、施工合同、验收标准、材料封样等设计和招标文件进行“一体化复合会审”，形成一整套的“项目定义文件”，减少设计、招标文件等分体造成的“错、漏、碰、缺”。所谓“清晰”，就是在招标阶段，招标人需对标的物及其实施条件、过程和验收标准等进行清晰描述、并对发承包人及第三方责权利等进行尽可能准确、详尽的约定。在市场经济条件下，这种契约能力，实在是对发包人行为能力的极大考验。 

制定我国“项目定义文件”技术标准的建议

大量案例研究证明，在我国前期缺乏建筑策划理论指导、过程咨询服务“碎片化”的现状下，设计与招投标、造价管控缺乏有效衔接，形成图纸可计价性不足、工程量清单缺量少项或描述不清、暂估价过多等现实问题。建议结合推广全过程工程咨询，及早制订关于“项目定义文件”的行业技术标准，主要有：《建筑前策划后评估程序文件》，《建设工程施工图及招标工程量清单一体化交付标准》、《建设工程招标图交付标准》、《营造细则编制规定》、《全过程工程咨询合同》合同范本等。

所谓“营造细则（Specs）”,是国际工程招标中由设计方编制的与图纸配套的对施工工艺、材料、质量等规定的详细描述，类似我国施工招标文件中的“工程验收标准：各种有关国家施工验收标准+工程量清单项目描述”。但国际上“营造细则（Specs）”系由各设计单位自行编制，设计、施工标准“统一”，且更细致、更有针对性。而我国的设计规范、施工验收规范、及工程量清单项目描述则由“国家”或行业协会编制，且“不统一”、较宽泛。这也是工程咨询服务“碎片化”的表现形式，需通过推行全过程工程咨询逐步相互统一。

以上论述得出结论：全过程工程咨询须以设计为主导，建筑策划先行。那么，全过程工程咨询的“主导者”应该是谁？

设计主导的全过程工程咨询总牵头人

以设计为主导、建筑策划先行，实施全过程工程咨询，关键在于全过程服务的总牵头人，显然要满足这种“超级复合式”咨询服务，需要总牵头人至少要做到“五懂”，即“懂策划、懂设计、懂造价、懂材料、懂施工”。

笔者认为，我国费大力气建立的工程咨询专业人士注册制度，包括建筑师、规划师、结构工程师、设备工程师、建造师、监理工程师、造价师等——此处统称为注册师，皆有其深刻的合理性。我国每一类注册师的知识结构都要求全面覆盖相应专业技术加项目管理、成本管理、建筑经济、安全管理、法律法规等工程管理知识体系，只是在专业技术方面各有侧重而已，因此都应具备担任全过程工程咨询总牵头人的潜质。因此，全过程工程咨询总牵头人可以向所有真正具备相应服务能力的上述各类专业人士开放，而期中最重要的“业主信任”问题可以结合“个人执业保险”制度予以完善。

当前在国务院“放管服”的政策背景下，我们判断不大可能由政府来为总牵头人资格设定新的门槛，接下来可以研究如何以新的市场化手段来遴选、甄别总牵头人。至于这个总牵头人具体叫个什么名字，也可以进一步探讨。清华大学邓晓梅课题组提出的“首席监造人制”，结合“个人职业保险”制度，已率先做出系统探索，并已在珠海横琴新区试点。

从UIA国际实践及工程项目内在逻辑看，建筑师显然应是担任总牵头人的最佳人选，这一认知与我国建筑师能力的现状无关。至于我国建筑师能否堪当此任，最终需要接受市场的检验，希望他们能够接受挑战，内强素质，肩负起全过程工程咨询的历史责任。

此外，实施中还要制定专门的制度，显著提升总牵头人的待遇，通过完善职业互助保险，发现价值，降低职业风险，保障业主及总牵头人等的利益。

设计企业应发挥优势，率先实践全过程工程咨询

鉴于设计在全过程工程咨询中的主导作用，建议政府管理部门在允许设计、监理、造价等市场主体平等参与全过程工程咨询的前提下，优先鼓励、培育设计企业率先发展全过程工程咨询服务能力。这是因为设计企业处在产业链上游，人才综合素质较高，只要前期加强建筑策划研究，中期适当进行图纸和招标、造价环节的“微创新”，后期积极参与工地管理，就能快速完成华丽转身。国际著名设计企业如阿特金斯、AECOM等就是以全过程咨询业务为主，传统意义上的建筑设计只是其全部业务的一少部分。此外，试点中必须要注意区分设计企业发展工程总承包与全过程工程咨询两类不同性质的服务，前者是“包工程”，后者是“包咨询”，此二者在责任性质、价值诉求、盈利模式和服务采购模式上都完全不同，需要分别建立相互独立的服务标准体系。

项目管理公司或大型监理公司转型从事全过程工程咨询，对于一些大型群体项目，可发挥其全过程项目管理服务的专业化优势，是发展全过程工程咨询的另一类重要市场主体。除此之外，一般监理、造价及招标代理等企业等欲“整合”设计环节，从目前看尚有较大的难度，但也并非完全没有机会。目前，上述各类工程咨询市场主体也都在积极向前向后延伸服务，市场也已经的确出现了一些全过程监理或项目管理、全过程造价管理、全过程合同服务等新业态。但无论是任何工程咨询服务主体，即使是作为工程管理类的专业服务主体，若其从事全过程工程咨询，具体工作的切入点和抓手，仍然必须是“建筑策划和设计”，否则容易缺乏实质性内容，形成“泛管理化”、“泛咨询化”，远离全过程工程咨询的初衷，偏离国际惯例轨道。

总之，正如中国勘察设计协会王树平理事长指出，“全过程工程咨询是市场的产物，是建筑业的最高端服务，要注意国际惯例与中国特色的融合”，在这一融合与博弈中，设计、监理、造价企业或其他市场主体都有自己的发展机会，但谁将执全过程工程咨询之牛耳，最终有待于市场的检验。政府管理部门应当充分信赖市场的选择机制，一方面充分开放市场，一方面依赖工程保险与担保等市场机制控制风险，不必越俎代庖。

建议重新划分“责任主体”

这次推广全过程工程咨询，建议借此机会将国际规则与中国特色相结合，按国际惯例把建设行业划分为咨询、施工两大板块，即将施工承包以外的各类工程咨询服务统一划分为工程咨询行业。同时，将“五方责任主体”转化为业主、施工、咨询“三方责任主体”，参见图6，明确咨询方与业主是“顾问”关系，而非“甲乙方”关系。如此，不管业主采用传统的施工总承包、还是DB、EPC等新型发包模式，业主都可通过采购咨询方的专业服务，降低对工程项目的“信息不对称”，提升其项目组织管理能力。

图6 “五方责任主体”转化为“三方责任主体”

必须指出的是，要防止把全过程工程咨询片面地理解为从投资可研、建筑策划、报建报批，到招标代理、造价咨询、工程监理的简单叠加，这就容易走回代建制的路子上去。这是试图绕开“设计”环节的“管理组合”，非但不能解决“碎片化”问题，而且会进一步增加管理层级，固化“碎片化”，损害业主利益。这种意欲“走捷径”的所谓全过程工程咨询，如果不以设计为主导，仍会走上监理发展的“尴尬”路子，再次变成利益划分的牺牲品。

重视与造价咨询的融合

1、重视完善“带造价的设计文件”

相比国办19号文，建市101号文缺少了造价咨询、招标代理等企业参与全过程工程咨询试点的安排，而这两者均涉及最要害的投资控制及利益分配问题，是设计文件及全过程工程咨询不可分割的重要组成部分，缺少或回避它们，全过程工程咨询将难以有效推进，甚至会偏离正确轨道。显然，推行全过程工程咨询，是与造价咨询、招标代理、工程监理相关联的“系统工程”。而且UIA国际建协政策推荐导则中对建筑师职业责任的界定中也明确包括了“建筑经济、合同管理、项目管理等”服务，这点需引起有关方面的注意。

依照“项链论”，我们研究实践认为，推广设计主导、建筑策划先行的全过程工程咨询服务，首先必须从建立与之相符合的新型设计文件——“带造价的设计文件：图材量价一体化设计文件”入手，即设计交付文件增加招标及造价文件，并以为抓手，推动项目全过程咨询，参见图7。事实上，与民用建筑项目不同，市政、水利等行业的设计交付文件中至今仍然包含工程量清单等内容。这也符合住建标[2014]142号文件《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，“推行工程全过程造价咨询服务，更加注重工程项目前期和设计的造价确定。”显然，顺利推行全过程工程咨询，在设计文件中融入造价文件既十分必要，也十分重要。

图7 设计交付文件须融合招标文件、造价文件

2、借机推进工程造价管理改革

我国造价咨询作为一个“行业”，肇始于1990年代初期审计行政部门的“竣工审计”。由于工程造价关乎投资控制和各方的直接利益，业主、施工、监理等各干系方均较为关切。建议要引导造价咨询企业向专业造价顾问方面发展，侧重于“专业化”——“专业事专业人干，专业人干专业事。”否则会再一次产生对“设计”的“挤出”效应，影响全过程工程咨询的改革初衷。

如前所述，有了“图材量价一体化设计文件”作为基础，招标交易阶段就可实施最低评标价中标，这就是所谓的“详定义，细评审，强担保，最低评标价中标”国际惯例。实施这一国际化的工程项目组织实施方式，就要求改革报价模式，施工方以“企业定额”为依据自主报价，通过价格竞争得标，这符合国际惯例。

建议借推行全过程工程咨询之机，加快工程造价行业的改革步伐，逐步废除“国家定额价”、“政府材料信息价”等计划经济产物，尊重价值规律，让市场供需、而不是“国家定额价”、“政府信息价”来决定建筑工程的价格，这既是推广全过程工程咨询所涉及的相关必要条件，也有助于间接推动施工总承包企业通过兼并重组实现优者做大做强、弱者自然淘汰，“走出去”参与“一带一路”建设。

重视与招标代理的融合

要实现上述“系统化”目标，就要求在全过程工程咨询服务过程中，配合、发挥贯穿于项目全过程不同阶段、各种形式的招投标的作用，通过市场竞争确定主材价格、专业分包、平行分包项目及工程总造价。必须准确把握的是，工程招投标是一项专业性极强的技术工作，是重大财富、利益再分配的关键环节，各干系方皆十分关注，设计咨询人员既不能害怕嫌“水深”而不愿涉及、也不能认为“招标没啥”而大而化之，必须发挥设计咨询人员的专业顾问作用，在专业顾问工程师的协助下，以审慎、专业的态度做好一体化文件编制及招投标的指导工作。总之，施工招投标及其后各种暂定价项目的“全程招投标”，是全过程工程咨询服务最重要的环节之一，是绕不过去的门槛。