3月中旬，推进城镇化工作部级联席会议第六次会议指出，当前存在城镇化建设资金不足与地方政府债务风险并存的问题。要破解这个难题，需要以基本逻辑为起点，尊重历史、面对现实、着眼长远，透过现象看本质，促成国内理论界、政策界和实务界对城镇化项目投融资领域相关的核心问题达成广泛共识，推进包括PPP在内的多元化实施模式走上正轨，才有可能高质量地落实基础设施补短板任务并推动城镇化事业的持续发展。

一、政治责任与政府信用

地方政府承担组织市政基础设施投资建设和提供基本公共服务的政治责任，这类项目的投融资必须且应当依托政府信用，这是分析地方政府债务问题和市政基础设施领域推进PPP模式的逻辑起点。

1、当前阶段，地方政府承担大规模投资建设市政基础设施的政治责任。

1995年起，我国进入40年左右的人类历史上前所未有的快速、全面、空前的城镇化发展浪潮，超过10亿人在一代人的时期内迈入现代化城市生活。城镇化相关的基础设施和房地产投资，是当代中国投资规模最大的实体经济领域。据统计，2017年中国城镇基础设施投资完成额达到17.3万亿元，同比增长13.9%。按照事权分工，为城市居民提供高质量的市政基础设施及基本公共服务，是地方政府的政治责任。目前，除少数一线城市已经进入城镇化的成熟期外，大多数二、三线城市尚处于城镇化的加速发展期，广大欠发达地区尚处于城镇化的起步期，公共基础设施及依托其提供的基本公共服务，存在突出的不平衡和不充分的问题，补短板和高质量发展的内在需求特别强烈。预计我国还有不到20年的基础设施投资建设高峰期和机遇期，在这个期间某个城市集中建成的市政基础设施，决定了未来几代当地人所能使用的基础设施体系的硬件水平，这是地方党委和政府的历史使命和责任担当。

2、市政基础设施的实施难度大，社会影响和公益性强，即使通过PPP等模式将具体工作任务外包，地方政府承担的政治责任并不会实质性减轻。

市政基础设施包括城市道路桥梁、城市轨道交通、供水、排水、防洪、污水处理、燃气、热力、园林绿化、环境卫生、道路照明、垃圾处理（包括工业、生活、建筑、医疗等）等经济基础设施，还包括教育、科研、卫生、文化、体育、休闲、行政、公共安全等范围广泛的社会基础设施。这些设施的初始投资规模大、施工建设协调难度高、运营维护关联性强、受城市规划决策和城市发展潜力的影响特别显著。如果没有地方政府的强力协调和推动，商业性机构无法顺利完成这类设施的建设、运营和维护工作。即使通过PPP等市场化模式，将特定项目的建设、运营和维护等具体工作任务外包给某家商业机构，如果出现重大运营问题，商业机构也无力完全承担对人民负责的严重后果，地方政府对人民负责的政治责任仍然无法实质性转移或减轻。为此，地方政府需要对项目公司及其相关方进行全方位、全流程的严格规制和监管，以对人民负责。

3、市政基础设施投融资应当依托政府信用，这是分析地方政府建设性债务问题和PPP付费问题的逻辑起点。

由于市政基础设施投资建设的超前性、系统性和集中性，是当地城镇化工作全面启动和加速发展的必要前提和物质基础。如果严格按照有多少钱办多少事的方式去安排投资，城市发展就会失去历史机遇期，必然落后于周边城市。对巨额投资资金及其资金成本累积形成的巨额债务，即使采取不同的项目实施方式，在账目上可以分别表现为政府直接债务、融资平台或其他企业代借债务、PPP模式的政府支付责任，但是这些债务的偿还最终都只能依靠地方政府的综合财力和使用者付费，这些债务是地方政府代表当地使用者承担的建设性债务，是无法转移和赖掉的地方政府债务。在城市发展的早期和中期，必定需要大规模累积负债，否认这种巨额债务的存在，是违背基本事实的不负责任的表现。

要控制地方政府债务，需要控制投资规模、项目实施节奏和融资成本，通过高效的实施模式控制项目全生命周期的综合成本，防止出现不必要的跑冒滴漏。简单粗暴地将市政基础设施投资建设与地方政府信用切割，导致融资更加困难，融资成本也会更高，最终还是增加未来公共财政和使用者的支付压力。需要强调，地方政府信用是当地信用体系的基础，地方政府应当特别珍惜本区域的信用状况和投资环境，取得包括金融机构在内的各类社会资本的高度信任，为本区域的融资可获得性与低成本融资奠定基础。如果基础不牢，金融机构将避而远之，并将当地划为高风险区域，各类市场主体必定陷入融资难与融资贵的困境，不只是基础设施领域，当地的经济社会发展将全面受损。

二、政府购买服务与特许经营

市政基础设施领域实施PPP模式，政府购买服务为主，特许经营为辅，但不可偏废。

1、如果缺乏清晰的付费机制和可预测的项目现金流，则PPP项目不具备可融资性。

PPP项目投资规模大，通常会专门设立一家项目公司，作为该项目的运作载体，称为特殊目的公司。该项目公司作为新成立的独立法律主体，本身缺乏项目实施经验、往年财务数据和主体信用评级。项目公司主要依托与政府、股东、金融机构、施工企业、运营管理方等签署的一整套相互支撑的协议与合同，聚合各方面的资源来承担项目全生命周期的投资、建设、运营和维护等方面的责任。除项目发起人之外的其他出资者，需要分析特定PPP项目的合同体系，评估项目公司的现金流，作为给项目公司提供资金的决策判断依据。如果合同体系不能给其他相关方提供对项目预期现金流的足够信心，则需要项目发起人为项目公司融资提供增信或兜底，按照会计准则会增加发起人的资产负债率，发起人则难以承受，能承接的项目数量就特别有限。最近几年央企施工企业依靠自身主体信用和表内融资方式参与PPP项目，国务院国资委发文严格管控，背后的逻辑即在于此。

2、在市政基础设施领域，政府付费是市政基础设施PPP项目的主要付费模式，使用者付费只适应于小部分项目。

在国内市政基础设施各相关领域，除供水、污水处理、燃气、供暖、公交等少数领域外，普遍未建立起使用者付费机制。即使已经建立起收费机制的部分行业，如地铁、公交等，收费标准也远不能弥补全部投资、建设与运营成本。从国内外经验看，在市政基础设施领域，通过向用户收取使用费来回收投资的潜力和空间特别有限。很多领域确实不宜或没有条件建立可以覆盖成本的使用者付费机制，如市政道路、园林绿化、排水网络、地铁等。总体上看，超过80%以上的市政基础设施投资，无法通过直接的使用者付费机制来回收投资。使用者付费现在不是、以后也难以成为市政基础设施的主要投资回收方式。如果需要在市政基础设施领域推广PPP模式，则主要的实施模式的政府购买服务，特许经营模式只适应小部分项目。政府购买服务的PPP模式，在英国和日本是最主流的PPP模式，需要借鉴国际经验进行完善和规范，而不宜在政策上时而放纵时而封杀。

3、依托政府信用支撑商业信用，才能显著提升项目的可融资性并实质性降低融资成本。

政府付费支持的市政基础设施PPP项目，表面上表现为基于项目公司现金流的项目公司的商业信用，但最底层的信用是基于政府履约付费能力的项目所在地的地方政府信用。缺乏坚实的政府信用，商业信用则是水中月镜中花，这是这些年诸多所谓签约落地PPP项目，得不到主流金融机构贷款支持的最主要的原因。落实不了融资固然马上歇菜，即使勉强靠高成本融资落实了资金开工建成了项目，未来长达几十年的融资成本过高的复利效应，也是特别恐怖，最终会造成项目公司资金链断裂形成金融风险。只有依托坚实的地方政府信用支撑的项目公司商业信用，才能落实PPP项目的融资并降低融资成本，该PPP项目才有条件规范实施得以善终。

三、当期财政与长期综合财力

政府对PPP项目的付费能力，并不仅依托当期预算内的财力，更多基于以土地财政为主体的长期综合财力，土地财政包括土地出让金、核心地块的增值收益和未来普遍持续征收的房产税。

1、不同城市处于城镇化的不同发展阶段，面临不同的市政基础设施投入产出模式，当期综合财力差异悬殊，政策不宜一刀切。

城市发展分为启动突破期、快速发展期、成熟稳定期等三个大的阶段，国内不同地区的城市化发展阶段的差异很大，处于不同发展阶段的城市，在项目投资、债务增加和综合财力等方面存在显著的差异。以北京、上海为代表的少数城市，经过20多年的发展，已经进入成熟稳定期，城市建成区的规模和人口基本稳定，中心城区新建基础设施项目的年度投资规模保持稳定甚至有所下降，由于包括土地财政在内的综合财力雄厚，已经有能力消化之前年度积累的存量债务，债务总规模开始逐年下降。以武汉、长沙、郑州为代表的部分二三线城市，处于城市建设的加速发展期，城市规模快速扩大，城市人口快速增加，基础设施项目投资和新增债务也在快速增加，包括土地收益在内的综合财力也在快速提升。对于中西部地区大量的市政府所在城市和县城，普遍还处于城市建设的突破启动期，需要集中超前投资建设一批骨干性的基础设施以拉开城市架构，而土地价格和其他财税资源尚未形成，当期财政还是吃饭财政，维持正常运转都有困难，基础设施投资主要依赖借债，靠借新还旧才能维持资金链不断。处于不同发展阶段的城市，如果政策一刀切，不论切在哪里都是错的！

2、存量历史债务应当历史地看、全面地看和发展地看，切实降低存量和新增债务的资金成本，放在几代人的较长时期内逐步消化。

对于事实上存在的巨额存量地方政府债务，不应回避，也没有必要恐慌。应当立足长远，缓释存量债务风险并逐步消化存量债务。一是历史地看。近20年来国内翻天覆地的城镇化，取得了空前的成就，没有这些存量债务做支撑，要想取得这种成就是不可能的。二是全面地看。市政基础设施的集中超前建设，为片区开发、招商引资、民生工程提供了前提条件，也会带来土地房产价值、工商企业税收、人均GDP、生活质量的长期性、普遍性和实质性地全面提升，这些方面的提升会增加地方政府的综合财力，从而提升长期偿债能力。三是发展地看。城镇化是在地方政府信用支持下的持续经营的伟大事业，只要不断不乱，人均GDP、综合财力普遍每10年能翻倍。

城镇化领域达到资金收支平衡点后，债务不会再累加，而综合财力及偿债能力还会继续增加，城市政府的偿债负担和压力会越来越轻，存量债务也就可以逐步消化。考虑市政基础设施领域的资金平衡，应当放在相关基础设施全生命周期和城市财力百年变化趋势的长期视角。这是一个涉及几代人以百年计的长期发展问题，而不是一个当期财政问题，应当考虑代际公平和成本分担，仅靠当代人完成如此巨量基础设施投资的资金回收和债务偿还，既没有必要也不可能。

（三）地方政府长期综合财力的增长是支撑市政基础设施投资回收的主流模式，其中的土地财政包括土地出让金、核心地块的增值收益和未来普遍持续征收的房产税。

地方政府持有巨量有增值潜力和市场化运作价值的公共资源，其中规划权利和土地资源是地方政府最宝贵的公共资源，包括土地财政在内的长期综合财力的增长潜力的预期清晰且明确。土地收益归公机制，简称“土地财政”，是工业革命以来各国搞市政基础设施项目投资回收的主流模式，是人类文明的共同成果，不必回避，也无需隐晦。不能把因货币扩张、压制供给、行业失范、市场炒作等复杂因素造成的房价上涨，简单化地归咎于土地财政。

国内的土地财政包括三个方面的土地收益归公机制：

一是土地出让金制度。国内实行城镇土地国有制，地方政府应当切实垄断土地一级市场，扎实控制好征地拆迁、配套设施建设等相关土地开发成本。土地出让金制度可以尽快筹集巨额资金，支撑启动和滚动开发新城区成片开发和旧城改造的市政基础设施建设，是国内过去20年国内城镇化快速发展的经济基础。

二是房产税制度。实行房产税制度，地方政府能够持续、稳定、普遍地分享基础设施和公共服务提升所带来的土地和房产价值的部分升值，是一种更好地落实土地涨价归公的制度。征收房产税的内在逻辑和主要目的，是建立起市政基础设施投资外部效应部分内部化的机制，而不只是为降低房价。国内应当尽快落地执行房产税制度，引导地方政府改变过于依赖新区开发的摊大饼式的城市发展模式，更多地注重对现有城市建成区的更新与改造。如果房产税制度缺位，土地一次性出让后，几十年内的土地涨价的利益全部归属购房市民或捂地开发商，实际上是公共资源的流失，并造成炒房风气盛行和社会财富分配不公，市政基础设施的存量债务偿还也没有稳定来源。

三是级差地租收入。因城市规划调整，特定地块的土地价值可能增值几倍、几十倍，这种巨大的土地增值收益，应当归属于地方政府。上海、重庆、深圳等城市在交通导向开发（TOD）和环境导向开发（EOD）方面取得了丰富的经验，政府下属的融资平台在推进交通枢纽等公共设施建设的同时，利用区域规划调整带来的核心地块增值，地方政府通过融资平台实现巨额土地级差收益，为偿还存量政府债务提供了巨额资金，有关经验值得总结，可以且应当在全国推广。成功案例有虹桥交通枢纽、世纪大道地铁站上盖、陆家嘴地铁上盖、新江湾城开发、黄浦江两岸建设改造、重庆钢铁搬迁、前海地铁站上盖等。

四、融资平台与PPP模式应用

融资平台是当前财税管理体制下，实现包括土地资源在内的公共资源价值的最合适主体。

1、融资平台的核心职责是集聚、整合、培育和实现包括核心土地资源在内的公共资源的价值，这是融资平台的体制优势。

土地财政不是简单的征地卖地，而是跨期近百年的城镇化全周期的综合能力要求很高的专业性、系统性、长期性的工作，需要专业机构集中承接操盘。在城镇化发展的早期，土地价格较低，融资平台肩负为地方政府集聚、整合、培育和实现未来有较大增值潜力的核心土地资产的重任，同时还要筹集大规模资金来投资建设基础设施，这是融资平台不可替代的体制优势和核心职责。但是，国内大部分地方政府对城镇化的发展周期和基本规律认识不够，由于急需资金打开局面，过早低价出让宝贵的土地，未来有很大增值潜力的核心土地资源的出让价格也很低，但是征地拆迁成本和资金成本却控制不力，土地、资金等资源利用效率非常低。地方政府高成本融入巨额资金，负责基础设施投资建设，造成地方政府债务累积，却无法获得应有的土地收益，缺乏后续偿债资金来源。低效率透支和浪费未来几十年的宝贵的土地资源收益，后患特别严重。

2、融资平台需要做实、做强、做规范，发挥体制优势培育核心能力，并与具有机制和管理优势的市场主体合作。

在当地党委和政府主要领导的支持、统筹和协调下，遵循国家有关法规政策，借鉴国内兄弟城市的成熟经验，按照“实体化、规范化、专业化、市场化”的改革方向，将现有分散在各处的资源、业务和人才进行整合，转型发展为集团化统一运作的国有投资公司，重点建设协调整合公共资源、重大项目储备策划、项目全生命周期管理、较低综合成本融资、高效主动管理资金、资产管理与资本运作、招商引资与外部合作等多个方面的核心能力，培育可持续发展的、整合各方优势资源的、发挥牵头、组织和兜底作用的政府投资公司。新组建的政府投资公司，发挥重大项目投资建设主体、城市综合运营主体和公共资源整合运营主体三大核心作用。各地应当将分散在各政府部门、事业单位、融资平台及国有企业中的有市场经营潜力的资源进行有机整合，整合的资源除国有企业股权外，包括但不限于核心土地、存量房产、商业设施、各类市场与交易设施等经营性资产，还有公用事业、加油站、广告权、停车场等具有垄断特征的经营性项目的特许经营权，形成土地房产、特许经营权、国有资产等三大类资源要素。

3、强融资平台对PPP模式的行稳致远起到主导、支撑和促进作用，做不好融资平台和土地财政的地方，很难做好PPP。

发达地区的综合能力强的融资平台，在处理好本地的融资平台身份和外地的市场主体身份之间存在的利益冲突的基础上，应当“走出去”服务全国甚至走向世界，成为PPP等市场化项目的社会资本和所在行业的并购整合主体。如果有更多的有综合竞争优势的融资平台走出所在城市，服务于更广阔的地域，将有可能推动国内PPP模式的深入发展和行稳致远。欠发达地区的强融资平台，可以担任当地PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构，当PPP项目失败时，还可以代表地方政府接盘处理遗留问题。社会资本异地投资PPP项目时，通常需要跟当地主要融资平台合作，可以是股权合作或共同开发。只有搞好了融资平台和土地财政，地方政府才有合格的实施主体、靠谱的付费能力、有效的合同管理和绩效监控能力，才有条件做好PPP项目。

五、市政设施融资主要政策建议

1、给PPP减负，实现行稳致远，形成多元协同、共生比选的投融资新格局。

对于PPP模式，一方面，我们应当认识到PPP模式结合公共机构的体制优势和商业机构机制、管理优势的先进性，在有条件的区域和行业进行积极探索。但是，切不可在不具备条件的情况下，用搞运动的方式硬推。另一方面，我们要认识到PPP模式操作上的严谨性和长达几十年的公共治理过程的复杂性，不能过于简化，盲目压缩前期工作时间和咨询费用，过于追求落地规模和轰动效应。应当“脚踏实地”加“诗和远方”，在较长的时期内逐步实现市政基础设施项目投融资体制的转型升级，形成地方政府债券、融资平台、政府购买服务、特许经营、综合性片区开发等多种模式发挥各自优势的多元协同、共生比选的新格局。

2、规范政府购买服务类的PPP模式，夯实政府付费能力，取消一刀切的政府付费限额。

对于确有必要实施而又没有使用者付费机制的市政基础设施领域的单体项目，地方政府应当把前期工作做到初步设计深度，明确项目合作边界条件，进行严谨的方案比选，确有必要通过PPP模式实施的项目，则按照规范的程序选择社会资本，签署政府购买服务类的PPP合同。对于这类项目，可以构建每期付费金额逐步增加的付费机制，也可以拉长合作付费期限，减轻地方政府前几年的付费压力，确保地方政府有按合同履行付费的能力。建议取消目前政府付费占当期预算盘子5%、7%、10%的全国一刀切的政策限定，如有必要设定财政付费限额，则由各省级政府根据各地实际情况确定。地方政府应当切实避免出现大包大揽、诸多项目打捆的金额巨大的PPP项目，确保项目的融资落实和按合同约定的进度落地实施。对于无法按原合同履行的项目，建议各方协商尽早终止合同关系。

3、理顺使用者付费机制，挖掘项目综合收益，积极推进特许经营类的PPP模式。

特许经营在国内已经有30多年的实践和诸多经历时间考验的有实力的社会资本和成功案例，在有条件的领域可以积极推进。天然气供气、城市供水、污水处理、垃圾处理、城市供热、交通枢纽等市政公用领域，多层次养老、护理、医疗、民办教育（包括学前教育、基础教育、职业教育、高等教育）、智慧城市等公共服务领域中的高端服务水平对应的那部分项目，有条件建立可以覆盖项目全部成本且有合理收益的使用者付费机制，充分利用商业机构的机制和管理优势，还可以挖掘项目其他方面的综合收益，这类项目适合采用特许经营模式。

4、明确融资平台的法定地位，授予其实现公共资源价值的基本职能。

建议借鉴发达国家的经验，通过立法明确融资平台不是一般性的商业机构，而是代表政府专门承担市政基础设施投融资任务和整合、提升、实现区域内各类公共资源价值的公共机构，各市、县政府只能新组建或保留一家由本级政府信用支持的融资平台。对于各地现有数量众多的其他融资平台进行撤并，暂时无法撤并的除处置历史遗留问题外，不再新增任何形式的债务和投资建设任务，时机成熟即行撤并。确实有市场化转型条件的部分存量融资平台，剥离其存量政府债务，真正跟地方政府信用脱钩，转型为市场竞争性的商业机构。省级政府可以组织金融机构，对债务问题严重的市、县政府进行债务重整并提供必要的支持。

5、对2013年以来的PPP政策进行全面清理，重新构建PPP模式的政策法规体系和工作机制。

重新构建PPP政策法规体系，建议注意几个要点：

一是要重视成文法体系下法律、政策与自律规则的层次性和分工配合，不宜一锅乱炖；

二是审慎制定政策，保持政策稳定，引导各方形成合理预期，要注意政策的统筹性和协同性，防止出现不同部委之间、同一部委不同司局之间、同一司局不同时间的发文之间存在相互冲突和矛盾；

三是部委的政策文件不宜太具体、太细致、太全面，抓住重点和底线问题即可，应当保持合理的政策弹性，给地方政府和市场主体充分的创新空间；

四是总结国内外理论研究成果和实践经验，从政策中提炼出要点，上升为法律，但立法不宜仓促。对于PPP的工作机制，各部委应当按照三定方案的职责分工，做好政策指导，不宜对地方政府干预太深太细。地方政府层面，建议省级政府成立专门的PPP实施机构，统筹组织全省的PPP项目实施，提高项目实施的专业水平和规范程度。